Kita-Platz

Überblick

Seit dem 01.08.2013 haben auch ein- und zweijährige Kinder einen Anspruch auf "frühkindliche Förderung in einer Tageseinrichtung oder in Kindertagespflege" (vgl. § 24 Abs. 2 SGB VIII). Die Kommunen haben in den vergangenen Jahren zwar Fortschritte beim Ausbau der Betreuung für Kinder unter drei Jahren erreicht. So ist die Zahl der betreuten Kinder unter drei Jahren in Kitas und in der Tagespflege seit dem Jahr 2006 um deutlich mehr als 300.000 gewachsen. Gleichwohl bleiben vor allem in einigen Großstädten, wo der Bedarf sehr hoch ist, vorerst noch Lücken bei der Kinderbetreuung. In vielen Großstädten liegt der Bedarf mit etwa 50 Prozent und mehr allerdings auch weit über dem vom Bund angenommenen Durchschnitt von 39 Prozent. Vor diesem Hintergrund stellen sich Eltern die Frage, was gilt, wenn der Rechtsanspruch nicht erfüllt werden kann. Der folgende Beitrag soll einen kurzen Leitfaden über die wesentlichen Fragen aufzeigen.

Wer ist Anspruchsinhaber?
Muss eine Tagesmutter akzeptiert werden?
Besteht ein Anspruch auf wohnortnahe frühkindliche Förderung?
Gegen wen richtet sich der Anspruch auf frühkindliche Förderung?
Kann der Träger der öffentlichen Jugendhilfe den "Einwand der leeren Kassen" erheben?
Wie kann der Anspruch durchgesetzt werden?







Anspruchsinhaber

Nach dem Wortlaut des § 24 Abs. 2 SGB VIII steht der Anspruch dem Kind zu. Die anspruchberechtigten Kinder sind freilich selbst noch zu jung, um ihre Ansprüche selbst geltend machen zu können. Ihnen fehlt mit anderen Worten die Fähigkeit zur Vornahme von Verfahrenshandlungen (vgl. § 11 SGB X). Ansprüche werden daher im Rahmen der Ausübung der Personensorge (§ 1626 BGB) von den gesetzlichen Vertretern, z. B. den Eltern des ehelichen Kindes (vgl. § 1629 BGB), geltend gemacht. Sind die Eltern des Kindes nicht verheiratet, so steht, sofern keine gemeinsame Sorge besteht, die Personensorge der Mutter des Kindes zu (§ 1626a BGB).

Der Anspruch auf frühkindliche Förderung nach § 24 Abs. 2 SGB VIII steht nach der gesetzlichen Konzeption nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz ebenso den Sorgeberechtigten zu (OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 25.10.2012 - 7 A 10671/12.OVG -). Wie sich an §§ 24 Abs. 4 und 80 Abs. 2 Nr. 4 SGB VIII zeige, bezwecke diese Regelung auch eine Entlastung der sorgeberechtigten Eltern.

Eine Einschränkung des Kreises der Anspruchsinhaber beinhaltet § 6 Abs. 2 Satz 1 SGB VIII. Danach gelten die Leistungen der Kinder- und Jugendhilfe regelmäßig nur für solche Ausländer, die entweder rechtmäßig oder aufgrund einer ausländerrechtlichen Duldung ihren gewöhnlichen Aufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland unterhalten.

Tagesmutter

Bild: Natascha Kovac, Landesarbeitsgericht Köln, 10.12.2013

Ob der Anspruch auf frühkindliche Förderung nach § 24 Abs. 2 SGB VIII auch dadurch erfüllt werden kann, dass die Eltern auf einen Platz bei einer (wohnortnahen) Tagesmutter verwiesen werden, wird in der Rechtsprechung uneinheitlich beurteilt.

Das Verwaltungsgericht Köln hatte dies zunächst verneint (VG Köln, Beschl. v. 18.07.2013, Az. 19 L 877/13). Das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalens meint demgegenüber, dass sich die Eltern unter Umständen auf einen Platz bei einer Tagesmutter verweisen lassen müssen (OVG NRW, Beschl. v. 14.08.2013 - 12 B 793/13 -).

Auszugehen ist davon, dass ein Kind, welches das erste Lebensjahr vollendet hat, bis zur Vollendung des dritten Lebensjahres Anspruch auf frühkindliche Förderung in einer Tageseinrichtung oder in Kindertagespflege, hat. Nach dem eindeutigen Wortlaut der Vorschrift werden beide Betreuungsformen (Tageseinrichtung und Kindertagespflege) als gleich geeignete, mithin gleichwertige Formen der Tagesbetreuung von unter dreijährigen Kindern eingestuft. Beide Betreuungsformen stehen danach in einem gesetzlichen Gleichrangigkeitsverhältnis. Dies hat zur Folge, dass der zuständige Träger der Jugendhilfe seine Verpflichtung zur Förderung von unter dreijährigen Kindern gleichermaßen mit dem Nachweis eines zumutbaren Platzes in einer Kindertagesstätte und mit dem Nachweis eines zumutbaren Platzes in der Kindertagespflege - also regelmäßig bei einer sogenannten Tagesmutter - erfüllen kann. Etwas anderes gilt auch nicht im Lichte des Wunsch- und Wahlrechts nach § 5 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII. Allerdings steht in Anwendung der für sämtliche kinder- und jugendhilferechtlichen Leistungen geltenden Vorschrift des § 5 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII den Leistungsberechtigen das Recht zu, zwischen Einrichtungen und Diensten verschiedener Träger zu wählen und Wünsche hinsichtlich der Gestaltung der Hilfe zu äußern, sofern dies nicht i.S.d. § 5 Abs. 2 SGB VIII mit unverhältnismäßigen Kosten verbunden ist. Das zuständige Jugendamt ist in Ansehung dieses Wunsch- und Wahlrechts verpflichtet, den Leistungsberechtigten auch die ihren Wünschen entsprechende Betreuungsform zu vermitteln. Das Wunsch- und Wahlrecht nach § 5 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII findet jedoch dann seine Grenze, wenn keine Plätze in der gewünschten Betreuungsform (mehr) vorhanden oder verfügbar sind. Stehen nur freie Plätze in Tageseinrichtungen oder bei bestimmten Kindertagespflegepersonen zur Verfügung, beschränkt sich das Wunsch- und Wahlrecht auf diese freien Plätze. Insoweit gilt nichts anderes als im Zusammenhang mit den anderen kinder- und jugendrechtlichen Leistungsformen, unter anderem auch mit dem bereits seit langem gesetzlich verankerten Rechtsanspruch von über dreijährigen Kindern auf einen Kindergartenplatz. Hier ist anerkannt, dass das Wunsch- und Wahlrecht der Leistungsberechtigten nach § 5 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII keinen Anspruch auf die Schaffung neuer Dienste und Einrichtungen schafft, sondern sich nur auf das tatsächlich vorhandene Angebot, d.h. auf die tatsächlich zur Verfügung stehenden Plätze, beschränkt. Kann der Anspruch auf frühkindliche Förderung weder in der einen noch in der anderen vom Gesetz vorgesehenen Betreuungsform erfüllt werden, kommen daher nur noch Ersatzansprüche in Betracht (Vgl. Fischer, in: Schellhorn/Fischer/Mann/Kern, SGB VIII, 4. Auflage 2012, § 24, Rn. 19 und § 5, Rn. 9; Schindler, in: LPK-SGB VIII, 4. Auflage 2011, § 5 , Rn. 5; Wiesner und Struck, in: Wiesner, SGB VIII, 4. Auflage 2011, § 5, Rn. 9 sowie § 24, Rn. 23; Münder, in: FK-SGB VIII, 7. Auflage 2013, § 5, Rn. 11, jeweils m.w.N.; auch: Meysen/ Beckmann, Rechtsanspruch U 3: Förderung in Kita und Kindertagespflege, S. 84ff., 87; Schübel-Pfister, Kindertagesbetreuung zwischen (Rechts-) Anspruch und Wirklichkeit, NVwZ 2013, 385). Nichts anderes wird in der Gesetzesbegründung zu dem Entwurf eines Gesetzes zur Förderung von Kindern unter drei Jahren in Tageseinrichtungen und in der Kindertagespflege (Kinderförderungsgesetz – KiFöG), BT-Drucks. 16/8299 vom 27. Mai 2008, S. 15, zu der ab dem 1. August 2013 geltenden Neufassung des § 24 Abs. 2 SGB VIII deutlich, wenn dort ausgeführt wird, dieser Rechtsanspruch werde entsprechend den Wünschen und Bedürfnissen des Kindes sowohl in Tageseinrichtungen als auch in Kindertagespflege erfüllt. Diesem allgemeinen Hinweis nichts Substantiiertes für den Willen des Gesetzgebers entnehmen, im Rahmen des § 24 Abs. 2 SGB VIII über das kapazitätsabhängige allgemeine Wunsch- und Wahlrecht des § 5 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII hinaus – sowohl abweichend von der Rechtslage beim Rechtsanspruch auf einen Kindergartenplatz für über dreijährige Kinder als auch abweichend von der Rechtslage bei allen übrigen kinder- und jugendhilferechtlichen Leistungsarten – eine unbedingte Gewährleistungspflicht des zuständigen Trägers der Jugendhilfe hinsichtlich der von den Eltern konkret gewünschten Form der frühkindlichen Förderung zu begründen und damit einen Anspruch auf eine entsprechende Kapazitätserweiterung zu schaffen (So Rixen, Kein Kita-Platz trotz Rechtsanspruch?, NJW 2012, 2839 und Lakies, in: FK-SGB VIII, 7. Auflage 2013, § 24, Rn. 67 und 68). Auch eine Äußerung der damaligen Bundesministerin für Familie, Senioren, Frauen und Jugend vor dem Bundestag, wonach im Rahmen des Rechtsanspruchs auf Förderung in einer Kindertagesstätte und in der Tagespflege eine echte Wahlfreiheit der Eltern in dem Sinne hergestellt werden solle, dass diesen nicht vorgeschrieben werden solle, wo und wie sie ihre Kinder betreuen und fördern, sondern sie selbst im eigenen Ermessen organisieren sollten, wie sie ihren Alltag mit Kindern lebten, ob zuhause, in einer altersgemischten Gruppe, einer Krippe oder der Kindertagespflege, ob wohnortnah oder betriebsnah, führt zu keinem anderen Ergebnis. Hierbei handelt es sich ersichtlich um eine politisch motivierte Formulierung der mit der Neuregelung idealerweise angezielten Sachlage und nicht um eine bindende Willensäußerung des Bundesgesetzgebers zu einer grundlegenden Umgestaltung des jugendhilferechtlichen Fördersystems durch die Schaffung eines unbedingten Anspruchs auf Kapazitätserweiterung. Wenn die Kapazitäten in den auch unter Gesichtspunkten der Wohnortnähe für zumutbar erachteten Kindertagesstätten erschöpft sind, ist folglich der insoweit noch relevante Wunsch der Eltern nach einer wohnortnahen Förderung durch den Nachweis eines Platzes in der Kindertagespflege erfüllt. Das Vorhalten eines ausreichenden Angebots in beiden Betreuungsformen spricht zudem gegen die Fehlerhaftigkeit der Bedarfsplanung des Träger der öffentlichen Jugendhilfe. Bestehen insbesondere mit Blick auf das Eignungserfordernis und die Eignungskriterien des § 23 Abs. 1 und Abs. 3 SGB VIII keine Anhaltspunkte dafür, dass die konkret angebotene Kindertagespflegeperson in qualitativer Hinsicht unzureichend und damit das Angebot deshalb unzumutbar wäre, kann der Träger der öffentlichen Jugendhilfe den Anspruch durch Verweis an eine Tagespflegeperson erfüllen. Dass die Eltern nach ihrem eigenen Bekunden bei früheren Suchen nach einer Tagesmutter schlechte Erfahrungen gemacht haben, reicht offensichtlich nicht aus, die Eignung einer durch den Träger der öffentlichen Jugendhilfe angebotenen Tagespflegeperson substantiiert in Frage zu stellen.

Wohnortnahe Förderung

Das Verwaltungsgericht Köln bejaht einen Anspruch auf wohnortnahe frühkindliche Förderung (VG Köln, Beschl. v. 18.07.2013 - 19 L 877/13 -).

§ 24 Abs. 2 Satz 1 SGB VIII gewähre zwar keinen Anspruch auf die Bereitstellung eines Platzes in einer bestimmten Kindertageseinrichtung. Allerdings muss die Kindertageseinrichtung für das Kind und dessen Eltern in zumutbarer Zeit zu erreichen sein. Dies gebiete der mit der Einführung des gesetzlichen Rechtsanspruchs auf Förderung von Kindern unter 3 Jahren verbundene Zweck, der darin besteht, das Aufwachsen von Kindern und die Vereinbarkeit von Familie und Erwerbsleben zu verbessern (vgl. Begründung des Entwurfs des Kinderförderungsgesetzes der Fraktionen der CDU/CSU und SPD, BT-Drs. 16/9299, S. 1; so auch VG Köln, Beschl. v. 18.07.2013 - 19 L 877/13 -). Die mit der Gesetzesänderung beabsichtigte Verbesserung der Vereinbarkeit von Familie und Erwerbsleben erfordere es, dass der Betreuungsplatz von der Wohnung des Kindes in vertretbarer Zeit zu erreichen ist (VG Köln, Beschl. v. 18.07.2013 - 19 L 877/13 -). Dass der Rechtsanspruch nach § 24 Abs. 2 SGB VIII die Bereitstellung eines Kindergartenplatzes in zumutbarer Wohnortnähe umfasst, verdeutliche zudem die Bestimmung des § 24 Abs. 5 SGB VIII, wonach die Träger der öffentlichen Jugendhilfe verpflichtet sind, Eltern oder Elternteile über das Platzangebot der frühkindlichen Förderung „im örtlichen Einzugsbereich“ zu informieren und sie bei der Auswahl zu beraten. Im Übrigen seien die Träger der öffentlichen Jugendhilfe nach § 80 Abs. 2 Nr. 1, 3 SGB VIII – in der bereits vor dem 01.08.2013 geltenden Fassung gehalten, Einrichtungen der Jugendhilfe so zu planen, dass Kontakte im sozialen Umfeld der Familie erhalten und gepflegt werden können und dass Mütter und Väter Aufgaben in der Familie und Erwerbstätigkeit besser miteinander vereinbaren können. In städtischen Bereichen sei die Grenze der Zumutbarkeit für Eltern und Kind überschritten, wenn die Kindertageseinrichtung in einer Entfernung von mehr als 5 km (Wegstreckenentfernung) vom Wohnort des Kindes gelegen ist. Jenseits der 5 km-Entfernungsgrenze liegende Einrichtungen seien angesichts der im städtischen Bereich bestehenden Verkehrsdichte für das Kind und die Eltern unzumutbar. Bei pauschalierender Betrachtung werden die Fahrzeiten für das Zurücklegen einer Wegstrecke von mehr als 5 km in städtischen Ballungsräumen – insbesondere zu den Hauptverkehrszeiten am Morgen und am frühen Abend – in der Regel das zumutbare Maß überschreiten (vgl. Gemeinsames Papier der kommunalen Spitzenverbände und der Landesjugendämter in NRW – Handreichung für die Jugendämter -, S. 4, das für die Erfüllung des Rechtsanspruchs im städtischen Raum die Bereitstellung von Einrichtungen in einer Entfernung von bis zu 5 km empfiehlt, VG Köln, Beschl. v. 18.07.2013 - 19 L 877/13 -). Beträgt die Wegstrecke vom Wohnort des Kindes bis zur Kindertageseinrichtung bis zu 5 km, ist es grundsätzlich Sache der Eltern, den Transport ihres Kindes zur Einrichtung in einer für sie und das Kind angemessenen Weise zu organisieren.

Das OVG NRW hat die Frage, ob die Grenze von bis zu 5 km in städtischen Ballungsgebieten zutreffend gezogen ist, bislang offen gelassen (vgl. OVG NRW, Beschl. v. 14.08.2013 - 12 B 793/13 -).

Anspruchsgegner

Gegen wen sich der Anspruch auf frühkindliche Förderung richtet, lässt sich dem Wortlaut des § 24 Abs. 2 SGB VIII nicht entnehmen. Allerdings stellt § 24 Abs. 3 Satz 2 SGB VIII klar, dass der Träger der öffentlichen Jugendhilfe verpflichtet ist. Die Verwaltungsorganisation und damit die Frage, wer Träger der öffentlichen Jugendhilfe ist, richtet sich nach dem Recht der Bundesländer (vgl. § 69 Abs. 1 SGB VIII). In Nordrhein-Westfalen ist die Verwaltungsorganisation betreffend die Kinder- und Jugendhilfe im Ausführungsgesetz zum Kinder- und Jugendhilfegesetz geregelt. Danach sind Träger der öffentlichen Jugendhilfe die örtlichen und die überörtlichen Träger (vgl. § 1 AG-KJHG). Wie sich aus der Aufgabenabgrenzung zwischen dem örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe einerseits und dem überörtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe andererseits (vgl. § 85 SGB VIII) ergibt, unterfällt die Leistung frühkindlicher Förderung den örtlichen Trägern der öffentlichen Jugendhilfe. Örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe sind in Nordrhein-Westfalen zunächst einmal die Kreise und die kreisfreien Städte (vgl. § 1a Abs. 1 AG-KJHG). Nach § 2 AG-KJHG können außerdem Große und Mittlere kreisangehörige Städte zu Trägern der öffentlichen Jugendhilfe bestimmt werden. Von dieser Möglichkeit wurde Gebrauch gemacht und mit § 1 der Verordnung über die Bestimmung Großer kreisangehöriger Städte und Mittlerer kreisangehöriger Städte zu örtlichen Trägern der öffentlichen Jugendhilfe folgende Städte zu (örtlichen) Trägern der öffentlichen Jugendhilfe bestimmt: Ahaus, Ahlen, Alsdorf, Altena, Arnsberg, Bad Honnef, Bad Oeynhausen, Bad Salzuflen, Beckum, Bedburg, Bergheim, Bergisch Gladbach, Bergkamen, Bocholt, Borken, Bornheim, Brühl, Bünde, Castrop-Rauxel, Coesfeld, Datteln, Detmold, Dinslaken, Dormagen, Dorsten, Dülmen, Düren, Elsdorf, Emmerich, Emsdetten, Ennepetal, Erftstadt, Erkelenz, Erkrath, Eschweiler, Frechen, Geilenkirchen, Geldern, Gevelsberg, Gladbeck, Goch, Greven, Grevenbroich, Gronau (Westf.), Gütersloh, Gummersbach, Haan, Haltern, Hattingen, Heiligenhaus, Heinsberg, Hemer, Hennef, Herdecke, Herford, Herten, Herzogenrath, Hilden, Hückelhoven, Hürth, Ibbenbüren, Iserlohn, Kaarst, Kamen, Kamp-Lintfort, Kempen, Kerpen, Kevelaer, Kleve, Königswinter, Lage, Langenfeld (Rhld.), Leichlingen, Lemgo, Lippstadt, Löhne, Lohmar, Lüdenscheid, Lünen, Marl, Meckenheim, Meerbusch, Menden (Sauerland), Mettmann, Minden, Moers, Monheim, Nettetal, Neuss, Niederkassel, Oelde, Oer-Erkenschwick, Overath, Paderborn, Plettenberg, Porta Westfalica, Pulheim, Radevormwald, Ratingen, Recklinghausen, Rheda-Wiedenbrück, Rheinbach, Rheinberg, Rheine, Rösrath, Sankt Augustin, Schmallenberg, Schwelm, Schwerte, Selm, Siegburg, Siegen, Soest, Sprockhövel, Stolberg (Rhld.), Sundern (Sauerland), Troisdorf, Unna, Velbert, Verl, Viersen, Voerde (Niederrhein), Waltrop, Warstein, Werdohl, Wermelskirchen, Werne, Wesel, Wesseling, Wetter (Ruhr), Wiehl, Willich, Wipperfürth, Witten, Wülfrath und Würselen.



Unmöglichkeit

Bild: Natascha Kovac, Landesarbeitsgericht Köln, 10.12.2013

Noch nicht abschließend geklärt ist, ob und ggf. unter welchen Voraussetzungen sich ein Träger der öffentlichen Jugendhilfe auf Unmöglichkeit (allgemeiner Rechtsgedanke des § 275 Abs. 1 BGB) berufen kann, weil die Kapazitäten nicht ausreichen.

Auszugehen ist davon, dass es die "Einrede der leeren Kassen" nicht gibt (vgl. Georgii NJW 1996, 686, 688). Nach dem Gemeindehaushaltsrecht sind Kommunen verpflichtet, so zu haushalten, dass die gesetzlichen Aufgaben erfüllt werden können. Denkbar ist allenfalls eine tatsächliche Unmöglichkeit, in der Frist von der Verkündung der Neuregelung des Anspruchs auf frühkindliche Förderung für Kinder unter drei Jahren bis zum Inkraftreten ausreichende Räumlichkeiten zu erwerben bzw. zu errichten oder anzumieten bzw. entsprechend qualifiziertes Personal am Arbeitsmarkt zu finden. Hierfür ist der Träger der öffentlichen Jugendhilfe allerdings darlegungs- und beweispflichtig (vgl. BGH NJW 1983, 2873; Georgii NJW 1996, 686, 688). Ein solcher Nachweis dürfte praktisch nicht gelingen (vgl. Georgii NJW 1996, 686, 688).

Durchsetzung

Zur Durchsetzung des Anspruchs auf frühkindliche Förderung steht der Verwaltungsrechtsweg offen (vgl. § 40 VwGO), da keine abdrängende Sonderzuweisung besteht (vgl. § 51 SGG). Als statthafte Klagearten kommen sowohl die Verpflichtungsklage als auch die allgemeine Leistungsklage auf Bereitstellung eines Platzes in einer Kindertagesstätte bzw. bei einer Tagespflegeperson in Frage.

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